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  • 乡村环境污染公益诉讼研究

    [ 洪碧华 ]——(2018-10-22) / 已阅925次

    [摘要]人类共同生存在一个地球上,我们必须保护好生活生态环境,金山银山不如绿水青山,毁坏地球就是毁灭自己。面对越来越严重环境污染,必须保护水和空气等自然资源,全力治理“雾霾”,打好“蓝天保卫战”。建立强有力的环境公益诉讼制度,是解决环境问题,维护社会公共利益和公众环境权益,建设生态文明的重要举措。本文主要探讨乡村环境污染公益诉讼的主体、举证责任、目的和意义。
    [关键词]环境污染;公益诉讼;法律问题;制度建设

    随着我国经济快速发展,环境污染越来越严重。据环保部门统计,上世纪80至90年代,我国的环境纠纷每年10万件左右,2003年突破了50万件,现在每年都超过百万件。我国每年因环境污染造成的经济损失达到2830亿元,其中,仅水污染,每年造成经济损失约500亿元。大气污染造成的经济损失约为200亿元,由于城市燃煤、工厂废气及汽车尾气污染,大气中二氧化硫、一氧化碳等有毒悬浮微粒弥漫在城市上空,空气污染导致许多城市肺癌死亡率增至万分之二,全国酸雨覆盖面积已达30%,所有这些损失加起来也等于200亿元。2007年全国环境污染治理投资为3387.6亿元,占当年GDP的1.36%。2008年全国废水排放量572亿吨,COD排放量1320.7万吨,氨氮排放量127万吨。环境纠纷案件逐年增多,2003年福建漳州市县两级法院审结涉生态环境案件只有203件。2016年就达到1053件。其中刑事案件82件,判处罪犯121人,民事案件124件(调解撤诉51件,调撤率为41.1%),行政案件2件、行政非诉案件762件,诉前化解涉林纠纷78件,责令“补种复绿”18件19人,补种、管护林木面积2171.86亩。解决日益增多的环境问题成为社会难点。而环境公益诉讼作为最有强制力、最为公平正义的终局解决办法,是解决环境问题,保护社会公共利益和公众环境权益,建设生态文明的最后一道防线。
    一、环境污染公益诉讼的内涵与主体
    (一)环境污染公益诉讼的内涵
    环境污染公益诉讼是指以一定环境地域为基础的社会成员,包括公民个人、企事业单位和社会团体依据法律的特别规定,在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下,为————————
    作者洪碧华,男,1962年出生,福建漳州市委党校管理学教研室副主任、法学副教授、学士学位。通讯地址:漳州市芗城区胜利东路25号,邮编363000,联系电话13015676686。

    维护环境公共利益不受损害,针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。该制度的出现,是民众环保意识增强和司法进步的表现,每个关心环保的人,都应当“铁肩担道义”,坚决制止破坏环境的行为。环境公益诉讼包括民事和行政两种,即环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
    (二)环境污染公益诉讼的主体
    环境公益诉讼的主体是原被告双方当事人。被告资格比较好确认,往往是实施污染、破坏环境或者自然资源的公民个人、企业组织或其他团体。按照民事诉讼法规定,适格原告是与案件有直接利害关系的人。而公益诉讼被告损害的是社会公共利益或者环境公益,没有直接损害原告的合法利益,与起诉人自己没有直接利害关系。但是环境公益诉讼的特殊性决定了不特定多数人都可以充当原告。如果法院不对原告主体资格审查放宽要求的话,将无法开展环境公益诉讼,也无法净化空气与水质,无法保护环境与生态。笔者认为下列单位个人可以成为环境公益诉讼原告。
    1、检察机关。司法实践中出现了许多由检察机关提起环境公益诉讼的案例,检察机关最适合担当环境公益诉讼起诉人,因为它是千赢国际手机登录专门的法律监督机关,当环境作为公共利益被侵犯时,为了保护社会公共利益,它有权作为原告提起公诉,实现保护与监督的统一,这既符合宪法精神,又符合我国国情。如2014年龙海市检察院对洪泉明、姚庆辉环境污染责任纠纷案提起环境公益诉讼,开创福建检察机关提起公益诉讼的先例。
    2、环境行政职能部门。环境行政主管部门虽然拥有一定的行政执法权,但权力有限,无法应对越来越严重的环境污染问题,必须赋予其诉讼权利,这是其职责所在,于法有据。如《海洋环境保护法》授权海洋与渔业管理部门直接作为原告对破坏海洋生态、水产资源、海洋保护区的行为,对责任者提出损害赔偿要求。《环境保护法》第6条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位或者个人进行检举和控告。如,2012年福建龙岩市法院受理连城县林业局、龙岩市水土保持学会诉黄永华等11人环境污染责任纠纷。
    3、环保组织。依照新《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。《环境保护法》第58条规定:“依法在设区市及以上人民政府民政部门登记并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织,可以向人民法院提起环境污染公益诉讼”。可见,环保组织作为原告,可维护其成员权益。在国际上,作为非政府的国际组织“绿色和平组织”经常揭露并谴责日本人在公海和南极大量捕杀鲸鱼。2011年我国第一起由民间非政府组织“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会,向云南曲靖市中级人民法院提起的环境公益诉讼获得了立案,法院对这起由5000多吨重度化工废料铬渣被非法丢放,造成重大水污染案件做出公正判决。中国政法大学污染王灿发教授认为,铬渣污染事件公益诉讼案是中国环境公益诉讼的历史性突破,也是中国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端。但社会组织提起公益诉讼缺乏专业人才、经费紧,存在立案受理难、调查取证难、司法鉴定难和判决执行难“四难”问题。
    4、公民个人。现实中,由公民个人提起的环境民事公益诉讼案件少,对于涉及公众集体利益而由无利害关系的公民提起公益诉讼的几乎没有。公民个人作为环境公益诉讼原告存在争议。有些人担心,允许公民个人以维护公共利益为由任意提起诉讼会导致滥诉并浪费有限的诉讼资源。但是法律规定一切单位和个人都有保护环境的义务,对污染破坏环境的单位或者个人有权进行检举和控告。在环境侵权之诉与环境公益诉讼合并之下,公民个人可成为公益诉讼主体。我国首例公民个人提起的环境公益诉讼发生在贵州省。2011年5月,贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光将8吨有毒化工废液倾入污水沟中,导致相连的东门河、猫跳河等河流苯超标147682倍、苯酚超标3180倍、苯并芘超标2771.4倍。法院以污染环境罪和非法经营罪判处龙兴光有期徒刑两年半、并处罚金10万元。蔡长海以个人名义提起民事诉讼,要求龙某赔偿水环境污染损失107.3万元。本案是公民个人为了纯粹的环境公益提起的诉讼,突破了民事诉讼要求“原告必须与本案有直接利害关系”的法律规定,也冲击了修订后的民事诉讼法将公益诉讼主体限于“法律规定的机关和有关组织”的规定。
    二、环境污染公益诉讼的举证责任分担
    (一)举证责任一般原则是“谁主张,谁举证”
    原告、被告、第三人对自己提出的主张,应当举证证明。我国《民事诉讼法》第64条规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”。要求原告举证,证明被告行为的违法性、违法事实与损害后果之间的因果关系等。如果是检察机关或者环保部门充当原告,有权凭借公权调查取证,应当承担主要的举证责任。当事人由于客观原因无法收集证据,可以申请人民法院调取。如果原告举证不能或者证据不充分,就要承担不利后果。
    (二)环境公益诉讼实行特殊的“举证责任倒置”原则
    因环境污染引起的损害赔偿纠纷,主要由侵权者举证。《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任”;第66条规定:“因环境污染发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。该举证制度乃是基于原告诉讼力量薄弱为出发点进行考虑,环境污染纠纷的受害人一般都是普通的公民,文化知识偏低,法律意识淡薄,由于法律知识,财力,技术等各方面的原因很难取得相关的证据。所以将原来由原告一方承担的举证责任改由被告承担是符合常理的。从司法公正的角度看,污染企业经济实力雄厚,并且掌握着污染技术方面的知识,举证能力比公民强。所以将举证责任转嫁到企业身上,也符合保护受害者的立法目的。根据主体双方力量对比不同,制定不同的举证责任分担制度更有利于维护社会公平正义。
    三、环境污染公益诉讼的目的意义
    水和空气是社会公共资源,环境公益诉讼目的是维护环境公共利益,也就是要保护环境和自然资源,建设生态文明。环境公益的对象是环境共同体,即以一定的环境地域作为基础的不特定多数人。环境诉讼具有公益性,并不是为了个案救济。环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和,一方面,社会个体成员环境利益与环境公共利益密不可分,但另一方面,环境公共利益与环境个体利益在内容上并不具有同等性和可比性。
    环境公益诉讼的目的在于保护环境公益,具有预防和补救双重功能。由于环境破坏具有不可逆性,一旦受到侵害,就很难得到补救。对于公益诉讼的提出不应以发生实质性的损害为要件,只要存在发生损害的潜在性危险就可诉,这样才能更好发挥环境公益诉讼的作用,也体现出环境保护“重预防”的思路。
    建立环境公益诉讼制度,有利于实现法的公平正义,有力打击破坏环境的行为,进而捍卫了法律的尊严。环境资源是有限的,很多资源是不可再生的,甚至非常稀缺。公平、正义的价值要求我们不能毫无节制地开发,重视资源的可持续利用,不能为了自己的经济发展而牺牲多数人的利益,不能以牺牲子孙后代的幸福为代价。因此一切破坏环境,过度利用资源的行为都是有违法公平正义的价值追求。
    环境公益诉讼制度是以环境权为基础的,体现了对基本人权的尊重和保护。环境权作为一种新兴的权利,是公民权利内容的重要补充。随着环境污染破坏的日益严重,环境权作为对传统法律理论在环境保护中的不足和缺陷而应用而生。环境权有别于人身权中的名誉权,著作权等专属性的权利,它与每一个人都息息相关的。因此,环境权兼具公私性质。环境权具有公益性,它建立在人们共享环境条件这个基础上;环境权又具有私权的性质,包括生命健康权、通风采光权、清洁空气权、安宁权、观赏权等生态性权利;环境资源权、环境使用权和处分权等经济性权利。可以说,环境权的出现实现了法律调整由个人本位向社会本位的转变。
    环境公益诉讼的出现是对传统诉讼法理论的突破,而诉讼法的发展为环境公益诉讼制度的建立提供了先决条件。按照传统的诉讼法理论,诉权要以当事人具有实体权利为前提,而环境公益诉讼中当事人对环境资源目前还不享有实体上的权利。那么一旦出现环境侵权行为,公民只能借助行政手段来保护自己的权益。如果行政权力出现真空,那么环境侵权行为将无法得到有效地制止。随着社会的发展,诉讼法理论出现新的变化。诉权不再以实体权利为必要前提,而是发展成为基于诉讼程序法而产生的独立权利;环境公益诉讼中的诉权正是基于与已有关的环境公益。这样的发展极大扩展了环境公益诉讼起诉主体的范围,不仅有利于遏制各种环境侵权行为,也极大丰富了公民基本权利的内容。如美国有个老太婆,因为感冒咽喉发炎,把美国通用电气千赢娱乐告上法庭,认为满街都是通用电气千赢娱乐生产的汽车,正是汽车尾气污染环境,才导致她咽喉发炎。
    建立环境公益诉讼,有利于打击环境污染犯罪。大数据显示,2012年全国污染环境罪案件数量为1件,到了2014年骤增至801件;2015、2016年全国污染环境罪案件数量分别为714、775件。2013年出台的相关司法解释对污染环境罪规定了14种具体的入罪情形,重金属超标3倍以上是当前最主要的污染环境犯罪入罪方式,达到1631件,占到将近70%。浙江省污染环境罪判决数量最多,达到911件,占到全国的38.93%。2015、2016年我国环境公益诉讼案件数量分别为62例和146例。2016年环境公益诉讼的数量较之于2015年有较大幅度上升,增长率为135.48%。
    总之,我国面临资源约束趋紧、乡村环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,随着经济快速发展,环境公益诉讼的案件将会越来越多,因此建立并完善环境公益诉讼制度已经迫在眉睫。结合我国的司法实践和立法现状,笔者认为应该通过立法改革,将公益诉讼制度具体化、明确化,提高制度的司法实践可操作性。

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